Лассе Лехис - Преподаватель финансового права Тартуского университета
Повышение налогов, как азартная игра
Принятый Рийгикогу новый Закон об азартных играх повысил налоговую ставку для азартных игр. Но при планировании повышения ставки налога разработчики Законопроекта не учли всех последствий Закона.
Ставка налога на азартные игры повысилась для игровых автоматов с 3000 до 5000 крон и для игровых столов с 10000 до 15000 крон, исходя из предположения, что количество игровых автоматов и столов останется прежним. Таким образом, запланированное в 2002 году налоговое поступление с азартных игр было вычислено путем механического увеличения прежних поступлений в соответствии с повышением ставки налога.
Нереальные вычисления
Взяв за основу 860 налоговых знаков на игровые столы и 26702 для игровых автоматов, вычислена сумма прогнозируемого налога на азартные игры - 146410000 крон (860 х 15000 и 26702 х 5000). Согласно объяснительной записке 861SE проекта, прогнозируемая сумма поступления налога с игровых автоматов и столов составляет всего 146410000 крон, что является на 62139300 крон (146410000 - 84270700) или 73% больше, чем в 2000 году. Поступление может несколько уменьшиться только в случае, если предприниматели из-за повышения ставки налога примут решение сократить количество игровых автоматов и столов.
Одновременно с законопроектом № 861 Правительство представило на рассмотрение Рийгикогу проект госбюджета на 2002 год (852SE), в котором запланированным поступлением налога с игры случая, тотализатора, и пари всего 95 миллионов крон.
Цитата из объяснительной записки проекта госбюджета:
"011.48. Налог на азартные игры - намеченное поступление 110000000 крон, в том числе:
с игр случая и на ловкость - 95000000 крон и
с лотерей - 15000000 крон.
Объяснение: Основой для поступления налога с азартных игр является Закон об азартных играх и представляемый Законопроект. В отношении поступления налога с игр случая и на ловкость и тотализатора исходили из прогнозов, представленных организациями, занимающимися проведением игр, и данных, представленных Налоговым департаментом. При прогнозировании поступления налога с игр случая исходили из 84 круглогодично работающих игровых столов и 2320 игровых автоматов (проект 2002: 110 млн. крон; бюджет 2001: 105 млн. крон)."
Не могу прокомментировать, чем обоснована разница почти в 50 миллионов между двумя объяснительными записками. Вероятно все-таки, что пытались учесть возможность уменьшения количества игровых столов и автоматов.
"С организацией тотализатора повысится внимание людей к лошадям и конному спорту, и это является хорошим средством для привлечения детей и молодежи в положительную деятельность", - продолжает объяснительная записка Законопроекта 861.
По состоянию на 2000 год, таллиннский ипподром (AS "Totalisaator") заплатил государству налог на азартные игры на сумму приблизительно в 35000 крон, но заметно больше поступило социального и подоходного налога и налога с оборота (соответственно 696852 и 751009 крон). "На сегодняшний день положение ипподрома стало улучшаться и интерес людей к нему увеличивается, но его сохранение требует от владельцев ещё много инвестиций.
Если увеличить налоговую ставку на азартные игры, то у этой сферы деятельности не будет будущего, и в связи с этим в Эстонии исчезнет разведение лошадей, люди потеряют работу, и государство останется без других налогов, поступающих от деятельности ипподромов. Исходя из вышеприведенного, в отношении тотализатора сохранена 5% налоговая ставка."
Приведенный принцип без сомнения правильный, но почему-то в отношении организации игр случая, его не учли. Организаторы игр случая также платят социальный и подоходный налог с рабочей силы и налог с оборота с проданных товаров и услуг.
Если разработчики Законопроекта знали, что с повышением ставки налога на азартные игры сократится число игровых автоматов и столов, то они должны были учесть сопутствующее этому уменьшению оборота и количества рабочих мест и привести расчеты по уменьшению поступлений подоходного, социального налога и налога с оборота. Из корректно сделанных расчетов выяснилось бы, что создаваемый дополнительный доход для финансирования строительства художественного музея во много раз меньше изначально запланированного или вовсе отсутствует.
Здесь опять же ссылка на объяснительную записку Законопроекта 861SE: "При увеличении оборота необходимо учитывать рост маркетинговых затрат. Так более низкая налоговая ставка позволяет направлять доходы, полученные от лотереи, на необходимые технические системы для проведения цифровой лотереи, на популяризацию и развитие лотерей, что в тоже время приведет к увеличению сумм доходов, поступающих государству, в виде налога на азартные игры".
В отношении числовой лотереи считается необходимым благоприятствование инвестированию и поэтому принято решение не повышать налоговую ставку, но в отношении игр случая этот принцип игнорируется. Если же рассмотреть структуру поступления налогов на азартные игры, то видно, что в 2000 году от тотализатора налог на азартные игры поступил в размере 35000 крон, от лотерей свыше 16 млн. крон, а от игр случая 88,7 млн. крон.
При сравнении данных цифр должно бы быть понятно, что налоги от организаторов игр случая, поступающие с инвестиций и экономической деятельности (и опасность возможности уменьшения налоговых поступлений), в несколько раз больше, чем организаторов лотерей и тотализатора.
Еще из объяснительной записки: "……действующий Закон об азартных играх вступил в силу 1 февраля 1996 года. За 5 лет экономика заметно развилась, и поэтому требуется корректировка налоговых ставок на азартные игры, приведенных в Законе об азартных играх, и распределения поступающих сумм налогов на азартные игры.". Однако, оставлено без внимания то, что другие расходы организаторов игр (например, госу-дарственные пошлины, электричество, заработная плата, игровой инвентарь) в то же время значительно выросли.
В итоге, разработчики Законопроекта не учли всех последствий Закона.
Обманутые Законные ожидания
При повышении налоговых ставок необходимо учитывать и правовые принципы, в том числе и принцип законного ожидания. Хотя в действующем Законе налоговые ставки и не установлены срочно (чему последовал бы конкретный запрет изменять их прежде истечения срока), резкое и с коротким сроком предуведомления изменение налоговых ставок противоречит принципу надежности Закона.
Здесь же нужно иметь в виду, что налог с паушальными (pausaalmaar) ставками является прямым налогом, которым облагается организатор азартной игры, а не игрок. Например, при повышении налога с оборота или акцизов предприниматель соответственно повышает и цену товара, однако в отношении налога на азартные игры такая возможность отсутствует.
Ввиду того, что азартная игра не относится к необходимым товарам, даже малейшее уменьшение выигрышного фонда может губительно повлиять на оборот азартной игры.
Так как разрешение на организацию азартных игр выдается на 10 лет, и взимаемая с этого государственная пошлина достигает 700000 крон, то ясно, что организатор азартной игры при калькуляции своих инвестиций и экономических планов исходит из десятилетнего периода.
В таком случае повышение налоговых ставок позволительно только при разумном сроке предуведомления, что дало бы возможность организаторам азартных игр сделать необходимые поправки в своих коммерческих планах и подготовиться к новой экономической ситуации.
Несвязанная задача целенаправленного налога
В объяснительной записке Законопроекта № 861SE четко обозначается, что обусловленное повышением налоговых ставок увеличение дохода направляется в создаваемый целевой капитал культурных построек, и что к повышению налоговых ставок побуждает желание найти дополнительные средства для финансирования строи-тельства художественного музея: "Основой для повышения налоговой ставки принято письмо Министерства культуры № 6-3-1/763 от 15 февраля 2001 года, в котором министерство обращается к премьер-министру с предложением изменить Закон об азартных играх так, чтобы из поступающего государству налога на азартные игры было бы возможно частичное финансирование строительства нового здания художественного музея.".
Для начала находится под сомнением то, что в связи с повышением налоговых ставок, вообще поступит дополнительный доход. К тому же, часть 1 статьи 2 Закона о налогообложении дает определение, в котором говорит-ся, что налог это возложенное на налогоплательщика Законом, или изданным на основании Закона постановлением собрания органа местного самоуправления для исполнения публично-правовых задач государства или органов местного самоуправления, или для получения дохода для исполнения задач денежное обязательство без прямой встречной компенсации в предусмотренных порядке, величине и предусмотренный срок. Денежное обязательство, у которого нет всех вышеприведенных признаков, согласно настоящему Закону не является налогом.
Согласно общим принципам налогового права не запрещено устанавливать целенаправленные налоги, но к этому следовало бы относиться скептично - задача налогов - финансирование деятельности государства как целого.
История показывает, что для установления налогов или их увеличения в своё время найденные оправдания утрачиваются относительно быстро (Примечание: Из практики Германии можно привести следующие примеры: в 1913 году для финансирования развития военного флота установленный акциз на шампанское действителен до сих пор, в 1948 году установленный особенный налог для финансирования Берлинского воздушного моста действовал ещё 10 лет после его прекращения.) При установлении целенаправленных налогов правильно использо-вать не форму налога, а другие средства (например, обязательное страхование, прямое финансирование).
В отношении целенаправленных налогов очень важно следить за тем, чтобы цель установления налога была связана с интересами налогоплательщиков, или была обоснованной связью с итогами деятельности налогоплательщиков (например, требование возмещения расходов по производству с должника, платежи за загрязнение окружающей среды, требование покрытия расходов, связанных с приватизацией земли, с приватизатора, покрытия расходов на строительство коммуникаций с жильцов, установление платы за услуги государственных культурных, спортивных и образовательных учреждений и т.д.).
В данном случае отсутствует всякая связь между строительством художественного музея и организацией азартных игр. С целью получения денег для строительства любого музея можно повышать любые налоги без обоснования.
При повышении налоговых ставок необходимо в первую очередь учитывать правовые принципы и реальные эко-номические влияния налоговых изменений. Приоритетность финансируемого объекта не дает права игнорировать эти принципы.
Статистика посещений
Лассе Лехис - Преподаватель финансового права Тартуского университета
